2025年中央城市工作会议强调，当前和今后一个时期城市工作要“以坚持城市内涵式发展为主线”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出，要“坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”。城市是现代化建设的重要载体，是创造人民幸福生活的重要空间。当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效阶段，必须以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，走出一条中国特色城市现代化新路子。
1.推动城市内涵式发展的基本原则
推动城市内涵式发展具有丰富的理论内涵，要以习近平总书记关于城市工作的重要论述为根本遵循和行动指南，深刻洞察新时代我国城市发展的规律与方向，以建设现代化人民城市为目标，坚持以下基本原则。
坚持人民城市理念。人民城市理念是城市内涵式发展的价值基石。在发展目的上，坚持以人民为中心的发展思想，把不断满足人民对美好生活的向往作为城市工作的出发点和落脚点。在发展动力上，尊重人民主体地位，发挥人民群众的积极性、主动性、创造性，形成共建共治共享的生动局面。在发展成果上，努力促进社会公平正义，推动基本公共服务均等化，让城市发展成果更多更公平惠及全体市民。坚持人民城市理念，必须坚决避免“重物轻人”的倾向，真正把人的需求放在首位；避免“重生产轻生活”的倾向，改变过度强调产业功能而忽视生活功能的规划思路，促进产城融合、职住平衡；避免“重建设轻治理”的倾向，改变热衷于“大拆大建”而忽视精细化管理的做法，提升城市治理现代化水平。
遵循城市发展规律。认识、尊重、顺应城市发展规律，是实现城市内涵式发展的前提。我们要深刻把握好城市发展阶段性规律，认清不同发展阶段的城市必然面临不同矛盾，需要采取不同的发展策略。把握好城市空间结构演化规律，认清城市发展从单中心向多中心、网络化、组团式发展是必然趋势。把握好城市功能复合规律，认清城市越是发达，单一功能的城市空间越难以适应现代生活需求，城市功能越需要趋向多元复合。把握好城市与区域互动规律，认清城市不可能孤立发展，要放置于更大区域范围来整体谋划和推进。把握好城市新陈代谢规律，认清城市发展既需要不断更新改造，也要注重历史文脉的传承保护。因此，城市发展导向要从规模扩张转向质量提升，空间组织要从单中心转向多中心网络化，治理模式要从政府包揽转向多元协同，动力机制要从要素驱动转向创新驱动，价值取向要从经济优先转向以人为本。只有自觉按规律办事，才能真正实现内涵式发展，避免城市发展走弯路。
服务国家战略全局。内涵式发展不仅是城市自身发展的内在要求，更是服务国家战略全局的必然选择。在中国式现代化宏伟蓝图中，城市承担着不可替代的功能。要形成面向现代化的城市布局，打破区域壁垒，畅通国民经济循环，不断塑造发展新动能新优势。破除城乡二元结构，通过畅通城乡要素流动，缩小城乡差距，实现城乡融合发展、共同繁荣，带动共同富裕，更好凸显现代化人民城市的关键要义。提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，促进技术迭代和产业转型，提升城市的安全和韧性水平。通过更好保护历史文化遗产，让城市成为中华文明传承创新的重要载体，从而不断提升国家文化软实力。
2.推动城市内涵式发展的关键环节
实现城市内涵式发展，意味着城市发展必须坚持依靠科技创新、制度创新、文化创新驱动，树立经济、政治、文化、社会、生态文明全面协调的发展思路，扭转“千城一面”、同质化竞争的发展局面，形成各具特色、错位发展、功能互补的城市发展格局。
构建协调联动的城市体系。优化城市体系布局是内涵式发展的空间基础。我国幅员辽阔，地区差异大，必须坚持因地制宜、分类指导，促进大中小城市和小城镇协调发展。一是推动实现城市群一体化高质量发展。城市群是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的主要平台。要优化城市群内部空间结构，强化中心城市辐射带动作用，培育发展现代化都市圈。京津冀、长三角、粤港澳大湾区要加快建设世界级城市群，提升国际竞争力。成渝地区双城经济圈要打造带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源。长江中游、北部湾、关中平原等城市群要结合自身条件，走特色化发展道路。要健全城市群协同发展机制，破除行政壁垒，促进要素自由流动和优化配置。二是提升超大特大城市发展能级。超大特大城市是我国参与全球竞争的主力军。要按照做强核心功能、疏解非核心功能的思路，优化功能布局和空间结构。支持北京、上海、广州、深圳等城市强化科技创新、金融服务、文化创意等核心功能，提升全球资源配置能力。严格控制城市开发边界，推动发展方式从外延扩张向内涵提升转变。超大特大城市要带头探索内涵式发展新模式，为全国城市转型发展提供示范。三是增强中小城市和县城综合承载能力。中小城市和县城是就近城镇化的重要载体，也是城乡融合发展的关键节点。要实施县城补短板强弱项工程，完善基础设施和公共服务设施，提升县城品质。支持有条件的县城发展为中小城市，适时优化行政区划设置。引导产业在中小城市合理布局，增强就业吸纳能力。边境地区、资源型地区、生态脆弱地区的城市要结合自身特点，探索特色化发展道路。
培育创新驱动的发展动能。创新是引领发展的第一动力，也是城市内涵式发展的核心引擎。必须把创新摆在城市发展全局的重要位置，加快形成以创新为引领的发展模式。一是强化科技创新战略支撑。支持有条件城市建设国际和区域科技创新中心，布局建设国家实验室、大科学装置等重大科技基础设施。推动创新链产业链资金链人才链深度融合，促进科技成果转化和产业化。二是推动产业转型升级。产业是城市发展的物质基础。传统产业要加快智能化、绿色化、融合化改造，提升核心竞争力。战略性新兴产业要聚焦新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备等重点领域，培育壮大产业集群。未来产业要前瞻布局类脑智能、量子信息、基因技术、深海空天开发等前沿科技和产业变革领域。三是激发消费潜力活力。深化国际消费中心城市建设，打造一批区域消费中心城市。推动线上线下消费深度融合，促进生活服务智能化、品质化。培育消费新场景，发展首店经济、夜间经济、假日经济等新业态。四是盘活城市存量资源。建立健全利益共享机制，创新存量资源盘活利用模式。全面摸清城市房屋、土地、设施等资源底数，推动低效用地再开发，提高土地利用效率，有序推进老旧小区、老旧厂区、老旧街区改造，提升城市品质和活力。
提升城市治理的现代化水平。城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，必须着力提高城市治理科学化、精细化、智能化水平。一是实施城市更新行动。城市更新是推动城市内涵式发展的重要抓手。要坚持“留改拆”并举，以保留利用提升为主，统筹推进城市体检和城市更新，完善基础设施和公共服务配套，改善人居环境，提升居住品质。二是提升城市安全韧性。安全是城市发展的底线。要通过推进海绵城市建设，提高城市防洪排涝体系建设水平，完善城市抗震防灾设施，健全城市消防安全体系，不断建立健全城市安全风险防控体系，提高防灾减灾救灾能力。三是推进绿色低碳发展。绿色发展是城市可持续发展的内在要求。要加快推动城市发展方式绿色转型，推进产业生态化和生态产业化，发展绿色建筑、绿色交通、绿色能源。加强城市生态修复，完善城市绿地系统，建设公园城市。落实碳达峰碳中和战略部署，推动城市能源结构、产业结构、交通结构调整。四是推动城市数智化建设。数智化是提升城市治理能力的重要手段。要推进新型城市基础设施建设，构建先进普惠、智能协作的生活服务数字化融合设施。推动数据资源整合共享，建设城市大数据平台。推进城市运行“一网统管”，拓展智慧应用场景，在交通、医疗、教育、养老等领域提供智能化服务。五是创新城市治理机制。良好的体制机制是城市有效治理的保障。要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的城市治理体制。鼓励社会力量参与城市治理，形成共建共治共享格局。提高依法治理水平，推动治理重心下移、资源下沉，不断提升基层治理能力。
3.凝聚城市内涵式发展的强大合力
推动城市内涵式发展是一项复杂的系统工程，需要加强统筹协调，完善政策支持，凝聚内涵式发展的强大合力。
加强党对城市工作的全面领导。党的领导是做好城市工作的根本保证。建设现代化人民城市，必须全面、系统、整体落实党对城市工作的领导，结合具体发展特点科学定位城市的功能，整体谋划城市建设和发展，为城市工作注入强大发展动能，确保城市发展沿着正确方向前进。加强党对城市工作的全面领导，需要科学精准实现对城市工作的全周期安排和过程性管理，统筹推进城市的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，激发城市各主体的创新创造活力，贯彻全过程人民民主理念，让各主体充分参与、融入城市治理现代化全过程各环节各领域。要完善党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局，不断加强城市基层党组织建设，把基层党组织建设成为领导城市基层治理的坚强战斗堡垒，同时建设起一支高素质专业化城市工作干部队伍，不断提高领导干部规划、建设、管理城市的能力。
完善规划建设管理体系。规划是城市发展的蓝图。规划建设管理体系作为城市发展的顶层设计和基础支撑，直接影响城市结构优化、功能提升和可持续性。要坚持规划先行，提高城市规划设计水平。通过系统规划，盘活存量资源、引导创新要素集聚，为城市动能转换和品质提升提供制度保障，同时促进基础设施互联互通和公共服务共享，增强城市整体竞争力。建立“多规合一”的国土空间规划体系，实现一本规划、一张蓝图，统筹城市空间、规模、产业布局，推动形成集约高效、绿色安全的发展模式。健全城市规划建设管理法规体系，完善技术标准体系，强化规划实施监督，维护规划的严肃性和权威性。建立城市总建筑师制度，提高城市设计和建筑设计水平。加强历史文化遗产保护，赓续城市文脉，塑造城市特色风貌。
健全政策支持体系。政策是推动城市发展的重要工具。要完善财政政策，加大对城市更新、基础设施建设、公共服务提升的支持力度；创新投融资机制，发挥政府投资撬动作用，激发民间投资活力；完善土地政策，创新存量用地盘活利用机制；健全人口政策，深化户籍制度改革，促进农业转移人口市民化；完善产业政策，引导产业合理布局和集群发展。要强化考核评价引导，建立起科学的城市高质量发展评价体系。突出内涵式发展导向，将创新驱动、民生改善、生态环保、文化传承、安全韧性等作为重要考核指标。实施差异化考核，根据不同城市的功能定位和发展阶段，设置不同的考核重点，加强考核结果运用，加强区域政策协同，促进城市间分工协作和良性竞争。
（李立峰，系江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员，江苏省委党校教育长、教授）
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